ANALYSEN UND STUDIEN

Technoregulierung in China: bayerische Unternehmen im Sozialkreditsystem

Publikation
Von Dr. Omar Ramon Serrano Oswald (Hochschule für Politik München), Prof. Dr. Sandra Selmanovic (Anglia Ruskin University), Benjamin Lee (Hochschule für Politik München), Laura Arndt (bidt)

Die Studie ist Teil des vom bidt geförderten Konsortialprojektes „Vom ‚Vorreiter‘ lernen? Eine multidisziplinäre Analyse des chinesischen Sozialkreditsystems und seiner Auswirkungen auf Deutschland“. Die gewonnenen Erkenntnisse und Handlungsempfehlungen sollen einen unmittelbaren praktischen Nutzen für die bayerische Wirtschaft und Politik liefern.

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Die Autorinnen und Autoren der Studie untersuchen den Einfluss des chinesischen Sozialkreditsystems (SKS) auf bayerische Unternehmen. Das SKS ist Teil eines umfassenden Vorstoßes der chinesischen Regierung unter Xi Jinping zur Durchsetzung von Regeln und Vorschriften. Das Forschungsteam analysiert, wie große, mittlere, kleine und kleinste in China aktive bayerische Unternehmen im SKS klassifiziert und bewertet werden.

Der wichtigste Kategorisierungsmechanismus des Systems besteht aus Einträgen in Register und Listen, mit denen das Verhalten von Unternehmen und Einzelpersonen belohnt (Redlisting) oder bestraft wird (Blacklisting und sogenannte Verwaltungsstrafen). Die Analyse von 170 bayerischen Unternehmen in China zeigt, dass diese Investoren größtenteils auf roten (positiven) Listen erfasst sind. Fast neun Prozent der Unternehmen haben jedoch einen negativen Systemeintrag in Form einer Verwaltungsstrafe, der unter Umständen zu einem Eintrag auf einer schwarzen Liste führen kann.

Darüber hinaus gibt es erhebliche Unterschiede bei der Umsetzung des SKS durch die einzelnen lokalen Behörden. In Shanghai und Jiangsu, zwei Provinzen in denen zahlreiche bayerische Unternehmen ansässig sind, kann bei den Behörden in den Bereichen Umweltschutz, Arbeit und Arbeitsschutz sowie Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz besonders hohe Aktivität verzeichnet werden. In Peking und Guangdong, wo ebenfalls viele bayerische Unternehmen angesiedelt sind, ist dies nicht zu beobachten.

Inhalt

Das Wichtigste in Kürze

Die Analyse wird ergänzt durch zehn teilstrukturierte Tiefeninterviews mit führenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus Unternehmen unterschiedlicher Größe, die in verschiedenen Sektoren und Regionen in China tätig sind, inklusive einem in Peking ansässigen Beratungsunternehmen. Die Interviews gewähren Einblick in die Erfahrungen mit und Perspektiven auf das SKS aus Sicht der dort ansässigen bayerischen Firmen.

Die Ergebnisse zeigen unter anderem, dass größere Unternehmen tendenziell besser vorbereitet sind und über tiefer gehende Kenntnisse des Systems verfügen als kleinere Unternehmen; allerdings erhielten Firmen aus beiden Unternehmensklassen negative SKS-Einträge. Die gewonnenen Erkenntnisse fließen in Empfehlungen ein, die sich auf potenzielle Unterstützungsmaßnahmen aus der öffentlichen Hand für bayerische Unternehmen mit chinesischen Tochtergesellschaften konzentrieren.

Wichtige Erkenntnisse

  • Zwischen den verschiedenen Provinzen (d. h. Provinzen und Gemeinden auf Provinzebene), in denen bayerische Unternehmen ansässig sind, bestehen erhebliche Unterschiede bei der Umsetzung des Systems. Die Aufsichtsbehörden sind in einigen Provinzen aktiver als in anderen.
  • Die derzeitige Beschaffenheit des SKS deutet darauf hin, dass es Teil einer umfassenden Maßnahme der chinesischen Regierung zur Durchsetzung von Regeln und Vorschriften ist. Positive Auswirkungen des SKS sind beispielsweise weniger Korruption und potenziell einheitlichere Wettbewerbsbedingungen, weil das System auch für chinesische Unternehmen gilt.
  • Einige Auswirkungen werden allerdings auch als negativ wahrgenommen, etwa der Einzug einer weiteren bürokratischen Ebene und ein Mangel an Informationen über das System sowie seine beständige Weiterentwicklung.
  • Die Einführung des Systems stellt eine Herausforderung dar, denn Unternehmen werden von den chinesischen Behörden darüber – sowie über etwaige Konsequenzen – nicht informiert und müssen sämtliche Informationen dazu selbst beschaffen.
  • 80 Prozent (136 von 170) der analysierten bayerischen Unternehmen stehen auf einer roten, also positiven, Liste. Es handelt sich hierbei hauptsächlich um Listen der Steuerbehörden; einige wenige Unternehmen haben darüber hinaus positive Einträge bei den Zollbehörden.
  • Knapp neun Prozent (15 von 170) haben einen negativen Eintrag im System in Form einer Verwaltungsstrafe. Keines dieser Unternehmen wurde bisher auf eine schwarze Liste gesetzt; ein solcher Eintrag ist folgenschwerer als eine Verwaltungsstrafe. Einige Unternehmen haben negative Einträge und werden gleichzeitig auch auf Positivlisten geführt.
  • Verwaltungsstrafen werden am häufigsten von Behörden für Umweltschutz und Arbeitsrecht sowie für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz verhängt.
  • Die Löschung von negativen Einträgen (Verwaltungsstrafen) ist nicht einfach, auch wenn die Unternehmen Vorgaben rasch umsetzen, sobald sie eine Verwaltungsstrafe erhalten haben Im Prinzip sollte ein negativer Eintrag aus dem System entfernt werden, sobald ein bestimmter Verstoß beseitigt wurde. Tatsächlich scheint dies jedoch nicht oder zumindest noch nicht der Fall zu sein.

Weiterführende Überlegungen und Handlungsempfehlungen

System im Aufbau

Das chinesische Sozialkreditsystem befindet sich noch weitgehend im Aufbau. Im Gegensatz zu den in westlichen Medien geäußerten Befürchtungen und Bedenken ergibt die Analyse ein – zumindest in Bezug auf den kommerziellen Bereich – weniger hochtechnisiertes und zentralisiertes SKS, als oftmals angenommen wird.

Darüber hinaus konzentriert sich die Anwendung des SKS laut bayerischen Investoren größtenteils auf die Umsetzung von Regeln und Vorschriften. Allerdings gibt es auch einen Fall, in dem ein großes bayerisches Unternehmen mit einer Verwaltungsstrafe belegt wurde, weil es mit Begriffen wie „exzellent“ oder „national“ geworben hat, die eine eher politische Konnotation haben und somit der Staatspartei vorbehalten zu sein scheinen. Darüber hinaus ist die Umsetzung des Systems noch lückenhaft.

Technoregulierung

Das SKS ist eine sich zwar noch entwickelnde, doch ernst zu nehmende Form der Technoregulierung. Ausländische Unternehmen mit chinesischem Standort müssen darauf vorbereitet sein. In Anlehnung an die Tradition der chinesischen experimentellen Regierungsführung experimentieren Pilotprojekte in Provinzen wie Sichuan bereits mit neuen Technologien wie Big Data und algorithmischem Maschinellem Lernen, um Datenmanipulation zu verhindern, Datensicherheit zu gewährleisten und Markttransaktionen zu unterstützen und zu vereinfachen.

Die KI-gesteuerte Technoregulierung wird somit schrittweise Realität. Mit dem SKS schafft China eine neue Art von Regulierungsstaat, der sich weniger auf autonome, regierungsunabhängige Aufsichtsbehörden stützt (wie das derzeitige Modell der Vereinigten Staaten und der Europäischen Union), sondern vielmehr auf eine umfassende Datenerfassung durch den Staat und neue technikaffine Akteure. In einigen Bereichen, beispielsweise Umwelt und Arbeitssicherheit, kann das SKS Interaktionen zwischen dem chinesischen Regulierungsmodell und denen der EU bzw. USA erleichtern, da Vorschriften konvergieren, was wiederum einen reibungsloseren Handel ermöglicht.

Allerdings führt diese neue Art von Regulierungsmodell auch zu Reibungen mit amerikanischen und europäischen Vorschriften in Bereichen, in denen Werte und Mechanismen weniger kompatibel sind – wie dem Datenschutz. Deshalb bedarf es eines tieferen Verständnisses dieses Modells, um zu vermeiden, dass ausländische Unternehmen – wie die bayerischen Unternehmen in der Studie – in einem potenziell inkompatiblen oder bestenfalls teilweise kompatiblen Regulierungsrahmen feststecken.

Empfehlungen für bayerische Behörden und Wirtschaftsverbände, um in China ansässige Unternehmen zu unterstützen

  • Kontinuierliche Beobachtung des SKS, einschließlich sämtlicher sich ständig wandelnder Entwicklungen im Hinblick auf die Klassifizierung von Unternehmen, besonders aktive chinesische Behörden und die wesentlichen Aspekte einschlägiger Vorschriften. Allein die externe Beobachtung des SKS könnte bereits den Missbrauch des Systems durch chinesische Behörden verhindern.
  • Spezielle Unterstützung für bayerische Unternehmen mit negativen Einträgen im SKS (Blacklisting oder Verwaltungsstrafen), um mögliche Einschränkungen der unternehmerischen Wettbewerbsfähigkeit durch solche Einträge zu verringern. Das scheint besonders für kleinere Unternehmen von Bedeutung zu sein, die nur begrenzte Kenntnisse über das System haben und damit teilweise nicht einmal über negative Einträge informiert sind.
  • Ermittlung potenzieller Unvereinbarkeiten des sich entwickelnden chinesischen Regulierungsmodells im Rahmen des SKS mit deutschen bzw. europäischen Vorschriften, um Problembereiche für bayerische Unternehmen, die unter beiden Regulierungssystemen tätig sind, zu identifizieren.
  • Organisation von Austausch zwischen bayerischen (und anderen deutschen) Unternehmen über gemeinsame SKS-Erfahrungen, bewährte Verfahren, Good Practices usw.
  • Unterstützung des Aufbaus einer unabhängigen China-Expertise in Bayern, die angesichts der wachsenden Bedeutung Chinas für bayerische (und deutsche) Unternehmen sowie der raschen Entwicklung des neuartigen Regulierungsmodells Sozialkreditsystem an Bedeutung gewinnen wird.

Ressourcen

Studie

Technoregulierung in China: bayerische Unternehmen im Sozialkreditsystem

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AnsprechpartnerInnen

Zur Studie
Porträt von Dr. Ramon Serrano Oswald
Dr. Omar Ramon Serrano Oswald

Wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektleiter
Hochschule für Politik München der TU München

Für Presseanfragen
Margret Hornsteiner

Abteilungsleiterin Dialog
bidt

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